SULL'OBBLIGO DI BONIFICA EX ART. 244 D.LGS. 152/2006

T.A.R. Piemonte, I, 31.10.2020, n. 653.

L’art. 244 D.Lgs. n. 152/2006 introduce una responsabilità da attività produttive, estensibile al proprietario incolpevole nei limiti del valore acquisito dal sito dopo la bonifica, ma non agli enti istituzionalmente interessati e trasmissibile mortis causa.

I fatti.

La vicenda riguarda un’ampia area del torinese interessata da inquinamento storico e dalle plurime vicende giudiziarie che ne sono conseguite.

Negli anni Cinquanta, l’area, di proprietà privata, era gestita da una società che vi esercitava attività di estrazione di ghiaia e sabbia e di allevamento di suini, alimentati con i rifiuti urbani che venivano lì riversati.

Accertato che l’attività estrattiva era svolta in violazione delle licenze rilasciate e che l’allevamento aveva provocato problemi sanitari, il competente Comune ordinava di ricondurre l’attività estrattiva all’autorizzato e rimuovere le immondizie; a seguito di ricorso degli interessati, si giungeva ad un accordo che consentiva lo scarico di immondizie, nel rispetto di determinate regole, nelle more dello sgombero dei rifiuti.

Intanto, l’attività di discarica assumeva le caratteristiche di quella d’impresa e, nell’area, erano raccolti anche rifiuti di società pubbliche ed enti locali.  

Negli anni Sessanta, l’area era venduta ad una nota società torinese, informata dell’inquinamento, che, a propria volta, la adibiva a deposito di propri materiali e rifiuti, oltre che allo svolgimento di attività industriali.

Nel 1991, l’area cambiava nuovamente di proprietà.

I procedimenti amministrativi.

Si verificavano episodi di fuoriuscita di gas dal terreno e, pertanto, era avviato il procedimento per identificare i responsabili dell’inquinamento: la competente Città Metropolitana li individuava nei gestori dell’attività estrattiva e di allevamento - nel frattempo deceduti - e nella società torinese divenutane proprietaria negli anni Sessanta che vi aveva riversato i propri scarti di produzione.

Con provvedimento del 2015, la Città Metropolitana ordinava a quest’ultima la bonifica del sito.

La società torinese insorgeva, con un primo ricorso al T.A.R. Piemonte, deciso con sentenza del 2017 (appellata al Consiglio di Stato con ricorso tutt’ora pendente): il T.A.R. confermava la legittimità del provvedimento nella parte in cui accertava la responsabilità di tale società, ma riconosceva anche un difetto di istruttoria e di motivazione nell’attività provinciale, per non aver indagato su possibili corresponsabilità.

La Città Metropolitana riapriva il procedimento ed estendeva la responsabilità dell’inquinamento e degli obblighi di bonifica ex art. 244 T.U. Ambiente anche al Comune nel cui territorio si trova il sito inquinato.

I ricorsi riuniti.

Il nuovo provvedimento della Città Metropolitana è stato impugnato:

- con un primo ricorso, dal Comune nel cui territorio si trova il sito inquinato, con censure tese a escludere la propria responsabilità;

- con un secondo ricorso, dalla società torinese che ne ha lamentato l’illegittimità per non aver individuato anche altri soggetti tra i destinatari degli obblighi di bonifica (e, in particolare, il Comune limitrofo; gli eredi dei gestori dell’attività estrattiva e di allevamento; gli enti e società pubbliche i cui rifiuti erano stati raccolti nell’area)

La società ha poi contestato la sussistenza di propria responsabilità.

I ricorsi sono stati riuniti e decisi con la sentenza in commento.

La sentenza del T.A.R. Piemonte. L’art. 244 D.Lgs. 152/2006.

Il T.A.R. si sofferma anzitutto sul contenuto dell’art. 244 D.Lgs. 152/2006, secondo cui:

- le Amministrazioni che accertino la presenza di situazioni di inquinamento devono notiziarne Regione, Provincia e Comune competenti;

- la Provincia, così informata, svolge attività di indagine per l’individuazione del responsabile dell’inquinamento e lo diffida a rimediarvi, sentito il Comune competente;

- il proprietario del sito, quand’anche non responsabile dell’inquinamento, è attinto dall’ordinanza per la bonifica, secondo quanto prevede l’art. 253 T.U. Ambiente.

Tale disposizione, infatti, considera l’inquinamento un onere reale a cui è interessato anche il proprietario ancorché non responsabile, salva la sua rivalsa verso il colpevole; l’articolo, inoltre, precisa che il proprietario incolpevole può esserne chiamato a rispondere solo ove sia impossibile identificare il responsabile e nei limiti del valore di mercato acquisito dal sito a seguito della bonifica;

- qualora il responsabile non sia individuabile e non provveda il proprietario, o altro soggetto interessato, la bonifica è compiuta dagli enti pubblici competenti.

La norma, inserita nel contesto eurounitario da cui derivano le relative previsioni, attua il principio del “chi inquina paga” e, anche in un’ottica preventivo precauzionale, persegue l’obiettivo di porre i costi di bonifica in capo ai soggetti che traggano guadagno da attività inquinanti, così da indurli all’adozione di scelte più sostenibili.

Pertanto, secondo il T.A.R., la disposizione va applicata:

- a coloro che abbiano tratto utilità dall’esercizio di un’attività economica inquinante;

- ai titolari di diritti reali sul sito, quali soggetti che ne traggono utilità, con l’esplicito limite del valore acquisito dal bene dopo la bonifica.

Di contro, la norma non può applicarsi agli enti pubblici a cui compete l’attività autorizzativa e/o di controllo, interessati dalla vicenda per aver svolto attività istituzionale, che potranno, però, essere chiamati a rispondere della situazione a titolo civile e/o penale.

Infatti, se si ipotizzasse di annoverare, tra i soggetti che possono essere attinti da un ordine di bonifica ex art. 244 T.U. Ambiente, anche gli enti pubblici che svolgono attività autorizzativa o di controllo, si giungerebbe a un cortocircuito: si pensi alla Provincia, soggetto chiamato tanto a gestire il procedimento di bonifica, quanto a rilasciare le autorizzazioni uniche per realizzare e gestire discariche, che si troverebbe a dover valutare la propria stessa responsabilità.

La sentenza del T.A.R. Piemonte. La posizione dei diversi soggetti interessati.

1)     Gli enti pubblici istituzionalmente interessati.

Per quanto sopra esposto, il T.A.R. stabilisce che il Comune nel cui territorio si trova il sito inquinato, interessato istituzionalmente dalla vicenda, non può essere individuato come responsabile degli obblighi di bonifica ex art. 244. T.U. Ambiente; analoga conclusione è raggiunta per il Comune posto al confine con il sito inquinato.

2)     Gli altri enti e società pubbliche che avevano conferito rifiuti nell’area.

Il T.A.R. esclude anche la responsabilità ex art. 244 T.U. Ambiente degli altri enti e società pubbliche che avevano conferito rifiuti nell’area, poiché, sempre per quanto sopra esposto, essi non rientrano tra i soggetti a cui è rivolta la disposizione: infatti, tali soggetti erano utilizzatori della discarica e non gestori della stessa.

3)     Gli eredi dei gestori dell’attività estrattiva.

Invece, riguardo agli eredi dei gestori dell’attività estrattiva, il T.A.R. ricorda che:

- prima del D.Lgs. n. 152/2006, il D.lgs. n. 22/1997 (cd. Decreto Ronchi) dava rilievo alla condotta - anche molto risalente nel tempo - di colui che, pur avendo cessato l’attività inquinante su un sito, non si fosse attivato per porre rimedio all’inquinamento provocato;

- il D.Lgs. n. 152/2006 si è posto in continuità con tali disposizioni;

- il danno ambientale ha natura permanente.

Interpretando tali principi, la giurisprudenza amministrativa è giunta a ritenere che:

- per dare applicazione all’art. 244 T.U. Ambiente, è sufficiente che il responsabile dell’inquinamento fosse esistente dopo l’entrata in vigore del Decreto Ronchi, ancorché non avesse più la disponibilità dell’area inquinata;

-  la responsabilità da obbligo di bonifica ex art. 244 T.U. Ambiente è trasmissibile mortis causa.

Venendo al caso di specie, il T.A.R. fa notare che i gestori dell’attività estrattiva sono deceduti dopo l’entrata in vigore del Decreto Ronchi: quindi, gli stessi possono essere individuati quali corresponsabili ex art. 244 T.U. Ambiente, con responsabilità idonea a entrare nell’asse ereditario.

Il T.A.R. evidenzia che, nel provvedimento impugnato, la Città Metropolitana ha affermato di non aver effettuato indagini di natura successoria e ha escluso la trasmissione in via ereditaria della responsabilità nel caso di specie.

Secondo il T.A.R., l’astratta esclusione di responsabilità degli eredi dei gestori dell’attività estrattiva e di allevamento, basata sul solo assunto che non vi fossero presupposti per la trasmissione ereditaria della responsabilità, non è corretta; a ciò, il Tribunale aggiunge che, qualora l’Amministrazione intenda estendere ad essi il procedimento, dovrà identificarli correttamente e ricostruirne la specifica responsabilità.

4)     La società ricorrente.

Infine, il T.A.R. dichiara inammissibile la censura della società ricorrente volta a contestare la propria responsabilità ex 244 T.U. Ambiente.

Il T.A.R. ricorda, al riguardo, che è pendente avanti al Consiglio di Stato l’appello avente ad oggetto il precedente provvedimento provinciale, proposto dalla stessa ricorrente per sostenere l’insussistenza di propria responsabilità.

Inoltre, tale società è stata ritenuta responsabile di danno ambientale in sede civile.

Secondo il T.A.R., pur avendo la responsabilità civile titolo diverso da quella amministrativa, la riconducibilità dell’inquinamento alle condotte di un soggetto, accertata in sede civile, è elemento sufficiente per indirizzargli un ordine di bonifica ex 244 T.U. Ambiente.

Conclusione.

Per le ragioni sopra esposte, con la sentenza in commento, il provvedimento della Città Metropolitana è annullato nelle parti in cui:

- individuava il Comune nel cui territorio si trova il sito inquinato tra i responsabili degli obblighi di bonifica ex art. 244 D.Lgs. 152/2006;

- escludeva la responsabilità degli eredi dei gestori dell’attività inquinante svoltasi nel sito anni addietro, basata sul solo assunto che non vi fossero presupposti per la relativa trasmissione ereditaria.

Per approfondimenti: giulia@avvgiuliadallecarbonare.it

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