ICI / IMU E COMPENSAZIONE URBANISTICA
Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 29.10.2020, n. 23902.
Le Sezioni Unite si pronunciano sulla questione rimessa con ordinanza n. 26016/2019 (www.avvgiuliadallecarbonare.it/blog/iciimu-e-diritti-edificatori-questione-rimessa-alle-sezioni-unite) e stabiliscono che l’area prima edificabile, poi assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta e inserita in un programma attributivo di diritti edificatori compensativi non è soggetta a Ici / Imu.
Il diritto edificatorio compensativo non ha natura reale, non inerisce al fondo, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso.
La vicenda.
Il contribuente ricorreva alla Commissione Tributaria Provinciale chiedendo l’annullamento di un avviso di accertamento di maggiore imposta Ici relativo ad un’area, inizialmente edificabile, poi sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta e inserita in un programma di compensazione urbanistica, con attribuzione di diritti edificatori al proprietario. All’epoca dell’emissione dell’avviso di accertamento, i diritti edificatori attribuiti erano in fase di “volo”, perché non era stata individuata l’area su cui consentirne l’“atterraggio”.
In primo grado, il ricorso era accolto, ma la sentenza era riformata in appello dalla Commissione Tributaria Regionale che riconosceva la legittimità dell’avviso di accertamento e la debenza dell’imposta.
Il contribuente proponeva ricorso per Cassazione.
L’ordinanza della Quinta Sezione: la questione alle Sezioni Unite.
La Quinta Sezione della Corte di Cassazione, notando la controversa natura giuridica dei diritti edificatori, rimetteva alle Sezioni Unite la questione con ordinanza n. 26016/2019.
Nell’ordinanza, la Sezione si esprimeva a favore della soluzione di non debenza dell’imposta poiché, quanto meno nella fase di “volo” del diritto edificatorio, il proprietario non possiede alcuna area fabbricabile.
La sentenza delle Sezioni Unite. I diritti edificatori in genere.
Le Sezioni Unite rilevano che i diritti edificatori sono strumenti, diffusisi negli ultimi decenni del Novecento, di evoluzione e superamento della cd. “zonizzazione”, ossia la tecnica di pianificazione urbanistica che prevede la suddivisione del territorio in zone di qualificazione, intervento e destinazione d’uso.
Tale tecnica conduce alla razionalizzazione della pianificazione, ma provoca disparità di trattamento ai proprietari di fondi omogenei a seconda della loro casuale ubicazione e richiede agli enti pubblici costi e tempi per espropriare aree e destinarle al pubblico interesse.
Spiega la Corte che, per tentare di superare tali controindicazioni, si sono sperimentate forme di urbanistica consensuale, ad esempio riconoscendo posizioni giuridiche qualificate (come i diritti edificatori) ai proprietari di fondi interessati da restrizioni di natura pubblicistica: ciò presuppone di riconoscere che lo jus aedificandi, cioè il diritto a edificare che è estrinsecazione del diritto di proprietà, è scorporabile dal suolo che lo ha originato ed è trasferibile, attraverso forme negoziali, indipendentemente dal trasferimento della proprietà del suolo stesso.
La sentenza delle Sezioni Unite. La perequazione urbanistica.
La perequazione urbanistica è una tecnica di pianificazione che prevede di dividere il territorio in ambiti omogenei, composti da terreni contigui, e di distribuire tanto l’edificabilità quanto gli oneri di contribuire a riqualificazioni, urbanizzazioni e realizzazione di servizi di pubblica utilità a tutti i proprietari di aree interne ad essi in modo paritetico e proporzionale.
Questa tecnica consente di attribuire a ciascun proprietario un indice edificatorio inferiore a quello minimo fondiario, necessario per l’edificazione, cosicché per edificare sia necessario acquistare i diritti edificatori da altri proprietari che li possiedono. I diritti edificatori sono attribuiti dal piano urbanistico, ma sono negoziabili e utilizzabili per edificare all’interno del comparto.
La sentenza delle Sezioni Unite. La compensazione urbanistica.
La Corte spiega che la compensazione urbanistica è un’altra tecnica di pianificazione che consente di attribuire al privato un indice di capacità edificatoria (il diritto edificatorio) fruibile su altra area, anche non contigua ed anche successivamente individuata, a fronte della cessione della propria area alla P.A. per la trasformazione per pubblico interesse, o dell’imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità o preordinato all’esproprio.
L’iter perfezionativo della fattispecie inizia con una fase di decollo, in cui il diritto edificatorio viene assegnato al proprietario che ha subito il vincolo, e termina con una fase di atterraggio, in cui viene individuato il terreno su cui il diritto può essere esercitato, separate da una fase di volo, durante la quale il credito edificatorio è stato assegnato, ma non è stata ancora individuata l’area di destinazione.
La sentenza delle Sezioni Unite. La soluzione della questione.
Le Sezioni Unite ricordano che la disciplina dell’ICI funge da riferimento per l’Imu che ha accolto le medesime nozioni di aree fabbricabili, ha anch’essa previsto un’elencazione tassativa degli immobili colpiti e condiviso la relazione di realità con tali immobili.
Secondo le Sezioni Unite, i diritti edificatori non hanno natura reale.
I diritti edificatori sono oggetto di una disciplina variegata, contenuta per lo più nelle legislazioni regionali: mancano definizioni unitarie e ciò impedisce di ricondurli a uno dei diritti reali disciplinati dal Codice Civile, che sono un numero chiuso.
I diritti edificatori si distinguono tanto dalla servitù, quanto dalla superficie, ossia da quei diritti reali a cui più potrebbero avvicinarsi:
- nei diritti edificatori manca il rapporto di dominanza-asservimento tra i fondi correlati che contraddistingue le servitù. Inoltre, utilità e vicinitas non potrebbero riferirsi a un’area ancora da individuare, come quella di arrivo;
- nei diritti edificatori l’alterità riguarda i luoghi di produzione e esercizio dello jus aedificandi, mentre nella superficie vi è alterità soggettiva tra proprietario del fondo e proprietario dell’edificio sovrastante.
La Corte sottolinea che la natura reale dei diritti edificatori è da escludere soprattutto se si considera che essi sono totalmente distaccati e autonomi dal fondo di origine.
Essi hanno una connessione fondiaria perché si originano da un fondo e si esercitano su un altro fondo.
Tuttavia, la connessione con il fondo d’origine è funzionale ed estrinseca, ma non reale: il diritto edificatorio non è inerente né immediatamente pertinente al fondo d’origine.
La mancanza dell’inerenza è ancor più evidente nella fase di volo: il diritto non può essere esercitato né sul fondo di partenza, né su quello di arrivo che, talvolta, non è ancora stato individuato.
Continua la Corte evidenziando che il diritto edificatorio non può essere ricondotto neppure alle obbligazioni propter rem: esse sorgono nei soli casi e con il contenuto previsto dalla legge (che non menziona i diritti edificatori), sono caratterizzate dal diritto di seguito con il terreno (che manca del tutto nel diritto edificatorio) e rappresentano un debito per il proprietario (non un credito come è invece il diritto edificatorio).
Per questo, concludono le Sezioni Unite escludendo il sostrato reale dei diritti reali.
Relativamente all’Ici, ricordano le Sezioni Unite che il presupposto dell’imposta è il possesso di area fabbricabile: conta la potenzialità edificatoria del suolo, anche se non immediatamente attuabile.
Per questo, il fondo inserito in un programma di perequazione urbanistica con attribuzione di diritti edificatori è soggetto a Ici: infatti, lì il diritto edificatorio è attribuito direttamente al fondo e l’edificazione avverrà comunque all’interno del comparto, senza necessità di successiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di atterraggio.
Diversamente, in caso di compensazione urbanistica, vi è una ontologica autonomia giuridica ed economica del diritto edificatorio rispetto al suolo da cui promana: tale diritto verrà esercitato su un altro fondo, ancora da individuarsi. Ciò, ad avviso delle Sezioni Unite, impedisce la tassazione Ici.
La sentenza delle Sezioni Unite. Conclusione.
L’area, prima edificabile poi assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta, non è da considerare edificabile a fini Ici se inserita in un programma di compensazione urbanistica con attribuzione al proprietario di diritti edificatori compensativi, poiché questi non hanno natura reale, non ineriscono al terreno, non sono sue qualità intrinseche e sono trasferibili separatamente da esso.
Le Sezioni Unite ritengono quindi fondato l’originario ricorso, con cassazione della sentenza e, non necessitandosi ulteriori accertamenti di fatto, annullano l’avviso di accertamento impugnato dal contribuente.
Per approfondimenti: giulia@avvgiuliadallecarbonare.it
Il contenuto fornisce esclusivamente informazioni di carattere generale. Non costituisce una consulenza legale e/o fiscale, né pretende di essere esaustivo e, pertanto, non può essere invocato come tale.