EMERGENZA SANITARIA: ANNULLAMENTO STRAORDINARIO DELL’ORDINANZA DEL SINDACO DI MESSINA
Il Consiglio dei Ministri, previo parere favorevole del Consiglio di Stato, ha deliberato, nella riunione del 9 aprile 2020, l’annullamento straordinario dell’ordinanza contingibile e urgente del Sindaco del Comune di Messina che imponeva determinati obblighi in capo a coloro che intendessero entrare in Sicilia attraverso il porto cittadino.
L’annullamento è disposto ai sensi dell’art. 138 TUEL che attribuisce al Governo la facoltà di annullare in qualunque tempo gli atti degli enti locali viziati da illegittimità: l’annullamento è deliberato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, sentito il Consiglio di Stato, e disposto con decreto del Presidente della Repubblica.
L’ordinanza del Sindaco di Messina
Con ordinanza contingibile e urgente n. 105 del 5.4.2020, il Sindaco del Comune di Messina, vista l’emergenza sanitaria in corso, ha introdotto specifici obblighi per coloro che, fra l’8 ed il 13 aprile 2020, avessero inteso entrare in Sicilia attraverso il porto cittadino, tra cui: registrarsi, almeno 48 ore prima della partenza, sull’apposito sistema telematico comunale, fornendo dati identificativi personali, relativi a provenienza, ragioni del trasferimento, destinazione e documentando di aver informato il Comune di destinazione ed ottenuto da esso un visto/nulla osta; attendere il rilascio da parte del Comune di Messina del nulla osta allo spostamento.
Il contesto normativo
L’ordinanza sindacale si inserisce nel quadro normativo emergenziale dettato per fronteggiare l’emergenza sanitaria epidemiologica da Covid 19.
Il Ministero dell’Interno, nel proporne l’annullamento, rammenta che le disposizioni emergenziali adottate hanno accentrato a livello statale il potere di regolamentare le misure di contenimento, in particolare quanto alle prescrizioni incidenti su diritti di rango costituzionale, salvaguardando il ruolo dello Stato di garante dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, su tutto il territorio nazionale.
Le medesime disposizioni hanno, per questo, escluso la possibilità di adottare ordinanze sindacali contingibili e urgenti finalizzate a far fronte all’emergenza sanitaria contrastanti con le misure statali, prevedendone, in caso di adozione, l’inefficacia ex lege.
Vi è comunque, secondo il Ministero proponente, interesse all’annullamento, poiché al Governo è attribuito il ruolo di vigilare affinché le misure a tutela della salute adottate dagli enti territoriali non limitino arbitrariamente i diritti fondamentali dei cittadini.
Il parere del Consiglio di Stato: l’istituto dell’annullamento governativo straordinario degli atti degli enti locali
La Sezione ha, dapprima, confermato la vigenza delle disposizioni relative all’annullamento governativo straordinario degli atti degli enti locali (art. 138 del decreto legislativo 18.8.2000, n. 267 che richiama l’art. 2, comma 3, lettera p, della legge 23.8.1988, n. 400), sottolineando attualità e rilevanza dell’istituto, “in un quadro di razionale equilibrio tra i poteri dello Stato e tra questi e le autonomie territoriali”, nel contemporaneo contesto emergenziale dovuto a un fenomeno di dimensioni globali come la pandemia.
Si tratta di un potere che è stato configurato, talvolta, quale forma speciale di controllo sugli atti; tal altra, quale strumento analogo all’autotutela e all’annullamento di ufficio; ancora, quale attività di “alta amministrazione” o di “indirizzo politico”.
La Sezione dimostra di propendere per la tesi, già esposta dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 229 del 1989, che ne ha sottolineato la vicinanza all’amministrazione attiva, viste la facoltatività dell’annullamento; l’inesistenza di un limite temporale per il suo esercizio; l’ampia discrezionalità della valutazione “relativa alla presenza di un interesse attuale di carattere generale in grado di giustificare l’intervento straordinario del Governo”.
Nell’annullamento straordinario è, infatti, la finalità del potere esercitato a prevalere sulla rilevazione dei vizi di illegittimità dell’atto da annullare.
Tale finalità è perseguita attraverso poteri straordinari di alta amministrazione che trovano la propria ragion d’essere “nell’obbligo gravante sul Presidente del Consiglio dei Ministri, sancito dall’art. 95 Cost., di assicurare il mantenimento dell’unità di indirizzo politico ed amministrativo, nel quadro di unità e di indivisibilità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost.”.
In tale contesto, i vizi degli atti oggetto di annullamento straordinario (attinenti soprattutto, ma non solo, a profili di esorbitanza dalle attribuzioni dell’ente locale) rilevano meramente quali mezzi tramite i quali si attua la lesione dell’unità dell’ordinamento.
Il parere del Consiglio di Stato: i profili di illegittimità dell’ordinanza
La Sezione ritiene illegittima l’ordinanza, in primo luogo, per abnormità dei suoi effetti.
Il provvedimento si rivolge, infatti, a coloro che intendano fare ingresso in Sicilia attraverso il porto di Messina: non si configura, però, nell’ordinamento italiano un potere del Sindaco di un Comune di dettare disposizioni applicabili e con efficacia obbligante al di fuori del territorio di quel Comune.
Inoltre, il provvedimento richiede ai viaggiatori di dotarsi di un visto/nulla osta reso dal Comune di destinazione: anche in questo caso, non si configura nell’ordinamento un potere sindacale di imporre doveri, nuovi e atipici, in capo ad altri Sindaci.
La Sezione ritiene, poi, l’ordinanza contrastante con molteplici principi costituzionali:
- con l’art. 23 Cost. che vieta a qualsiasi pubblica autorità di imporre ai cittadini prestazioni personali o patrimoniali “se non in base alla legge”, poiché nella fattispecie al legge non sussiste;
- con l’art. 3 Cost., che sancisce il principio di uguaglianza, poiché introduce una irragionevole disparità di trattamento nei confronti delle persone che per motivi legittimi hanno necessità di attraversare lo Stretto, rispetto alla generalità dei cittadini sul restante territorio nazionale;
- con gli artt. 13 Cost. (libertà personale) e 16 Cost. (libertà di circolazione), poiché introduce, senza alcuna base di legge, un potere comunale di previa autorizzazione all’ingresso e al transito sul territorio comunale.
Ancora, l’ordinanza appare, secondo il parere:
- violare le disposizioni di derivazione eurounitaria poste a tutela della protezione dei dati personali là ove impone, senza base di legge statale, alle persone di dichiarare, nel sito indicato, dati personali riservati in funzione dell’esercizio di un diritto fondamentale di circolazione costituzionalmente riconosciuto;
- disattendere le attribuzioni statali esclusive in materia di ordine e sicurezza pubblici, nella parte in cui richiama non meglio precisate esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica connesse al possibile verificarsi di rilevanti flussi di spostamenti di persone;
- contrastare con le attribuzioni statali in materia di profilassi internazionale (art. 117, secondo comma lett. q), Cost.).
Infine, ravvisa la Sezione ulteriori profili di illegittimità per violazione delle disposizioni emergenziali statali, idonei nel loro insieme a pregiudicare l’unitarietà dell’ordinamento.
Le disposizioni statali, anche precipuamente relative allo Stretto di Messina, non prevedono modalità di certificazione delle ragioni dello spostamento cui possano assimilarsi quelle introdotte con l’ordinanza sindacale in questione.
Esse riconoscono, nella gestione dell’emergenza sanitaria, una competenza autonoma a presidenti regionali e sindaci, ma al solo ricorrere di specifici presupposti, non sussistenti nella fattispecie (che gli eventuali provvedimenti abbiano efficacia limitata fino all’adozione di specifici decreti del Presidente del Consiglio dei ministri; che attengano a specifiche situazioni sopravvenute, e dimostrate, di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; che siano limitati entro le attività di competenza locale; che non incidano le attività produttive e di rilevanza strategica per l’economia nazionale).
Infatti, secondo la Sezione “in presenza di emergenze di carattere nazionale … pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali”.
Prima di concludere, la Sezione riconosce che i contrasti con la normativa emergenziale statale determinano automatica inefficacia ex lege dell’ordinanza (art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020), ma ciò non elide l’interesse governativo al suo annullamento, poiché le esigenze di chiarezza e univocità dei precetti normativi cui i cittadini devono attenersi richiedono che un simil provvedimento sia rimosso dall’ordinamento.
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